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授权立法制度是否应当改弦更张
作者:乔新生 聽聽发布时间:2006-03-08 00:26 聽聽访问次数:601
  授权立法是中国改革的过渡性措施,随着我国社会生产关系的逐渐稳定,各地生产力发展水平不断提高,特别是随着全国人大及其常委会颁布的法律越来越多,需要进行全国行政立法的事项越来越少。最高权力机关应当及时检讨我国宪法中的有关规定,逐步将“改革”宪法转变为“宪政”宪法,通过颁布稳定的、可以预期的宪法,将我国的改革引入到正常轨道。

  与其他国家的经济体制改革不同,中国的经济体制改革是政府主导型的改革。政府主导的经济体制改革迅速调整了中国的生产关系,在一定程度上促进了生产力的发展。
  政府主导的改革不仅具有政策依据,而且具有宪法和法律依据。我国宪法第89条规定,国务院可以根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。为了加快经济体制改革,全国人民代表大会及其常务委员会曾经在1984年和1985年两次授权国务院制定行政法规。1984年授权国务院就改革工商税制度发布有关税收条例试行办法;1985年授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。这两次立法授权,催生了大量的行政法规。2000年7月1日施行的《立法法》明确了全国人大及其常委会的立法权限,但同时还明确规定,只能制定为法律的事项尚未制定法律的,全国人大及其常委会“有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规。但是有关犯罪和刑罚,对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。(《立法法》第9条)

  正是由于法律的存在,国务院在税收这个涉及到公民基本财产权利的问题上,制定了大量的行政法规。虽然《立法法》明确规定“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”(第10条),但是在现实生活中,国务院仍然授权财政部和国家税务总局制定了大量税收方面规范性文件。虽然近几年财政部和国家税务总局制定的关于税收方面的文件都通过国务院转发,但从性质上来说,这些文件仍然属于部门规章而不是国务院的行政法规。

  授权立法带来了一系列深层次的问题。首先,国务院制定的行政法规从形式上来说缺乏民意基础,不能充分体现不同地区、不同行业、不同阶层公民的意志。虽然《立法法》第58条明确规定,“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会,听证会等多种形式”。但由于起草部门在立法的过程中存在主观倾向,所以,征求意见的过程往往是有选择听取部分群众意见的过程。我国“分税制”改革涉及到不同地区、不同阶层的切身利益,但是这项改革并没有在全国范围内进行广泛的讨论,而分税制的改革直接导致部分地区财政匮乏,经济发展缺乏后劲。

  其次,授权立法存在着严重的法律逻辑问题,立法机关同时又是解释机关、执行机关,行政行为的相对人面对行政法规,根本没有充分的申辩权利。由于我国行政诉讼法尚未全面修改,对政府的抽象行政行为包括立法行为不能提起诉讼,这就导致大量借助于行政法规侵犯公民权利的现象发生。譬如,我国长期保留着劳动教养制度,虽然全国人大常委会通过专门文件,在一定程度上认可了这部行政法规的存在,但由于公安执法机关在实施劳动教养的过程中缺乏外部监督,致使大量侵犯人权的现象发生在劳动教养过程中。

  第三,授权立法积重难返,为今后的改革设置了不应有的障碍。在我国现行法律中,存在着大量授权国务院制定行政法规的条款,由于国务院在制定行政法规的时候,没有统筹兼顾,致使行政法规中出现相互矛盾的地方。令人遗憾的是,在我国公开征求意见的《物权法》(草案)中仍然出现了许多授权国务院制定行政法规的条款。譬如,《物权法》(草案)规定,土地使用权到期后,有关土地使用费的收取标准和办法,由国务院规定。这个授权规范不但给中国房地产业未来发展带来极大的变数,而且也使得普通老百姓难以产生合理预期。再譬如,《物权法》(草案)规定,国家机关对其直接支配的不动产或者动产,享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。这项规定为我国许多错误的国有企业改革措施埋下了伏笔。某些地方政府机关正是利用国务院的有关红头文件,擅自处分国有财产,造成大量国有资产流失。如果不清理我国现行法律中授权性法律规范,那么,中国今后的改革问题将会越来越多,积累到一定的阶段,中国的改革将会导致天怒人怨,整个社会将会出现大动荡的局面。

  根据《立法法》第11条的规定,“授权立法事项,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后,相应立法事项的授权终止”。目前我国已经制定了400多部法律,其中仍然有效的200多部,除此之外,我国地方人大机关还制定了8000多部地方性法规,这些法律和法规已经构成了我国社会主义市场经济法律体系的主体部分。适当减少甚至最终取消授权立法,将国务院还原成为纯粹的行政执行机关时机已经成熟。如果允许国务院及其所属部门制定大量的行政法规和部门规章,那么,在现实生活中仍然会出现规则的制定者同时也是规则的解释者、规则执行者的问题。授权立法的存在不但容易损害公民的权利,而且容易导致行政权力膨胀,腐败现象发生。

  从其他国家的成功经验来看,往往通过控制行政机关制定具有普遍约束力的行政法规权,确保行政机关的权力不被滥用。行政机关的每一项行政行为都必须提交民意机关审核决定。在有些国家甚至通过相互监督的方式,确保立法机关和行政机关不会越权。我国实行人民代表大会制度,政府机关必须对人民代表大会负责。行政机关制定的行政法规如果不经过全国人大及其常委会审核,那么有可能会出现损害公民利益的现象。虽然我国现在制定了行政法规的备案审查制度,但是这项制度毕竟是一种事后监督制度,不能从根本上解决行政权力扩张的问题。只有收回授权,通过制定法律体现公民的普遍意志,我国的各项改革才具有民意基础,改革的实施才能确保公民利益的最大化。

  从历史上来看,我国行政机构改革几起几落,但始终走不出“精简——膨胀”的怪圈,根本原因就在于,行政机关的权力缺乏有效的制度约束。在涉及到全体公民基本权利的问题上,行政机关可以通过制定行政法规,体现行政机关的意志。只有从根本上削减行政机关的立法权,行政机构才能“循规蹈矩”。
  从目前的情况来看,对行政机关的削权行为应当从以下几方面入手:首先,应当彻底避免在新的法律草案中出现不适当的授权立法条款,不再将矛盾“下放”,而应当通过法律直接解决社会生活中迫切需要解决的问题。其次,在清理行政法规的基础上,比照全国人大常委会制定的法律,废除或者修改行政法规。比如,国务院曾经颁布《婚姻登记条例》,取消强制婚检的规定,可是在我国《母婴保健法》中,仍然要求男女青年结婚登记必须办理婚检证明。针对这种情况,全国人大常委会要么直接废除或者要求国务院废止《婚姻登记条例》,要么制定新的法律,取代《母婴保健法》。总之,决不允许法律与行政法规长期冲突。第三,对那些已经颁布法律的事项,全国人大及其常委会应当提醒国务院及时废止有关行政法规,全国人大常委会也可以根据《立法法》的规定,宣布终止授权。第四,通过修改宪法的方式,逐渐改变中国的立法体系,减少甚至彻底废除国务院的行政立法权。

  授权立法是中国改革的过渡性措施,随着我国社会生产关系的逐渐稳定,各地生产力发展水平不断提高,特别是随着全国人大及其常委会颁布的法律越来越多,需要进行全国行政立法的事项越来越少。最高权力机关应当及时检讨我国宪法中的有关规定,逐步将“改革”宪法转变为“宪政”宪法,通过颁布稳定的、可以预期的宪法,将我国的改革引入到正常轨道。换句话说,只有从宪法上彻底控制行政机关的权力,中国的改革才能让广大人民群众得到实惠,中国的改革才有最广泛的民意基础。
  这几年,我国虽然制定了《行政许可法》等一系列控制行政机关权力的法律,但只要宪法上的授权立法规定不改变,那么,我国不可能从根本上遏制行政机关权力扩张的冲动。只有改变授权立法的宪法规定,中国的宪政体制才能彻底理顺。
  根据《立法法》第56条的规定,“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律”。国务院应该成立专门的机构,主动清理国务院行政法规,提请全国人民代表大会及其常务委员会将应当制定为法律的事项,纳入到立法议事日程,尽快制定为法律。

  全国人大常委会已经确定将在2010年建立起我国社会主义市场经济法律体系的宏伟目标,如果不解决授权立法所产生的深层次问题,那么,我国社会主义市场经济法律体系将会杂乱无章,法律的功能将会大大地降低。希望最高权力机关能够充分认识到这一问题。现在已经有学者公开发表文章,否定《物权法》(草案)的立法价值取向,这是值得人们认真注意的现象。倘若为了尽快通过《物权法》,而大量授权国务院制定行政法规,那么,不但会给中国经济的发展带来严重的后遗症,而且会彻底损害社会主义市场经济法律体系的科学性。决策机构一定要三思而后行。

(乔新生,中南财经政法大学教授,现居武汉)
编辑: 烙烨聽聽来源:

 
       
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